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加快生态环境保护领域的地方立法
2018-03-12 08:50:16 施志源 来源:福建日报  责任编辑:刘建权  

党的十九大报告在谈到“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”时强调,“推进绿色发展,着力解决突出环境问题,加大生态系统保护力度,改革生态环境监管体制”,这对生态环境保护领域的立法工作提出了新的更高的要求。

大力推进生态文明建设与生态文明体制机制改革,加快建立系统完整的生态文明制度体系,是党中央关于全面深化改革的一项重要战略部署。当前,我国在生态文明体制改革方面取得了明显成效,保护生态环境、促进绿色发展已经逐渐成为全社会的共识。但客观而言,生态环境保护的法治保障与生态文明体制改革的要求还存在着一定的差距,亟须加强生态环境保护的立法工作。2015年新修正的 《立法法》 赋予了更多的地方立法机关开展环境保护立法的权限,这对环境保护的地方立法而言既是机遇,也是挑战。福建作为生态文明试验区,应当在生态环境保护的地方立法中发挥示范引领作用,尤其要加快生态环境保护领域的地方立法工作,通过完善生态环境保护的制度体系,推动形成人与自然和谐发展的新格局。

加强生态环境保护的地方立法工作,应当明确立法的指导思想与总体思路。党的十九大报告强调,人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路,人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身,这是无法抗拒的规律。这为生态环境保护的地方立法指明了方向。随着我国经济发展步入新常态,要求采取有效措施应对资源约束日益趋紧、生态保护形势日益严峻的局面。这就要求环境保护立法要以解决生态环境领域的突出问题为着眼点,通过立法实现生态环境保护的“源头严防、过程严管、后果严惩”。源头预防,就是要把保护环境这一基本国策落实到立法全过程,牢固树立“山水林田湖是一个生命共同体”的生态保护理念,健全国土空间开发制度,统筹兼顾山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游的生态环境保护需要,实现生态环境保护的水陆统筹、河海兼顾,有效预防重点污染物的违法排放。过程严管,应当牢牢抓住“水”“大气”和“土壤”这三个核心环境要素,以实施“水十条”“大气十条”和“土十条”为契机,以新修改的 《大气污染防治法》 和《水污染防治法》 为指引,将实践中成熟的经验做法及时凝练并上升为法律制度,建立建设用地总量和强度双控制度,实现生态环境的实时保护。后果严惩,就是要在实施生态保护考核机制的基础上,科学评价生态文明建设成效,实施有效的生态保护工作奖惩机制,尤其要明确政府、企业和一般民众在生态环境保护领域的各自义务及其相关的法律责任。

加强生态环境保护的地方立法工作,应当在立法中明确规定政府在生态环境保护中的责任。党的十九大报告提出,要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。政府要发挥环境治理的主导作用,必须从立法上明确政府的环境保护责任。长期以来,环境保护立法侧重对企业排污行为的约束,而忽视了规制地方政府的生态环境保护义务和责任。因此,加强生态环境保护的地方立法,必须进一步强化地方政府的环境保护职责,合理划分中央和地方环境保护事权和支出责任,明确地方政府的环境保护义务,将“环保督察”“党政同责”“一岗双责”等制度要求上升为法律规则。比如,可以在立法中明确规定党政领导干部政绩差别化考核机制、自然资源资产负债表编制机制、领导干部自然资源资产离任审计制度等,为实施生态保护业绩考核实施提供良好的制度基础。构建完整的环境治理体系,还应当从立法上建立健全环境治理体制机制。就地方立法而言,可以从四个方面加以制度落实。一要全面落实“河长制”与“湖长制”,规范“河长”“湖长”的职责,完善流域治理机制;二要加强陆海统筹,健全陆海联动机制,完善海洋环境治理机制;三要坚持城乡环境治理并重,把点源污染防治与面源污染治理有机结合起来,尤其要关注农村污染防治中存在的薄弱环节,健全农村环境治理体制机制;四要健全省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,将“管理”与“监督”的职责分开,健全生态综合执法机制,完善环境保护和生态安全监管体制。

加强生态环境保护的地方立法,应当通过立法建立健全环境治理和生态保护市场体系。党的十九大报告提出,要严格保护耕地,扩大轮作休耕试点,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度,建立市场化、多元化生态补偿机制。就生态环境保护的地方立法而言,可以从以下三个方面入手。一要培育发展环境治理和生态保护市场主体。建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场机制,推广政府和社会资本合作模式,推行环境污染第三方治理、合同能源管理和合同节水管理。二要建立健全环境权益交易制度。完善排污权储备体系,健全排污权交易制度;健全碳排放权交易制度,完善碳排放权交易市场体系;加快推进用能权交易制度建设,建成用能权交易市场。三要构建绿色金融体系。积极推动绿色金融创新,支持金融机构和企业发行绿色债券,鼓励绿色信贷证券化。大力发展绿色租赁、绿色信托,支持设立各类绿色发展基金,实行市场化运作。

加强生态环境保护的地方立法,还应当在地方立法中大力倡导绿色生活方式,增强全民的生态文明意识。党的十九大报告提出,倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,反对奢侈浪费和不合理消费,开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动。就生态保护领域的地方立法而言,一方面,要在立法中倡导节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。引导民众树立绿色增长、共建共享的理念,促进绿色消费、绿色出行、绿色居住等社会良好风尚。要通过立法引导全社会广泛开展爱国卫生运动,积极推进全民健身,加强疾病控制,提高城乡居民健康水平。另一方面,要通过立法引导全社会树立生态文明意识,使生态文明成为全社会主流价值观。培育生态文化,将生态文化作为现代公共文化服务体系建设的重要内容,满足广大人民群众对生态文化的需求。

(作者为福建师范大学法学院副教授)

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