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体制机制创新:京津冀协同发展的制度保障
2019-03-11 09:37:19 叶堂林 李国梁 来源:学习时报 责任编辑:刘建权

核心阅读

从目前的情况来看,京津冀协同发展亟须在体制机制上进行全面综合配套改革,尤其应在交通、产业、生态、公共服务等部门率先打破各自为政的局面,畅通合作渠道,实现责任共担、利益均沾、互惠共赢。

促进京津冀协同发展,体制机制创新是关键。从目前的情况来看,京津冀协同发展亟须在体制机制上进行全面综合配套改革,从思想观念、行政效率、政府职能、管理水平、服务能力等方面进行全面对接,畅通合作渠道,组成联合专门委员会,实现责任共担、利益均沾、互惠共赢。积极探索在更多领域内全面实现紧密配合、共同发展的合作模式,既保持现有行政区划架构和行政管理体制的稳定,又最大限度地维护和体现京津冀各个城市的自身利益;既维护三地政府对城市管理的自主权,又最大限度地协调城市发展过程中长远利益与眼前利益之间的关系;既巩固各自城市特色,又最大限度地调动京津冀城市群进行区域经济发展合作的积极性和主动性。在规划布局、市场一体化、基础设施等方面,应共同制定和执行区域发展规划,形成统一开放、功能齐全、竞争有序、繁荣活跃的市场体系,实现基础设施互联互通、共建共享,最大限度地提高基础设施的利用率和规模经济效益,为区域协同发展提供坚实的制度保障。为此,应主要从财税、绩效考核、投融资等方面进行创新。

创新财政税收制度

要实现京津冀协同发展,需构建新的财政制度,建立纵向和横向财政转移支付机制,实现区域内各类主体功能区的协同发展。一是建立首都财政。可以优先考虑北京核心区按照事权与财权相匹配的原则,由中央财政给予拨付,用于支持首都核心功能正常运作。二是建立首都圈财政。通过征收碳排放税、燃油消费税等环境税收,建立首都圈财政,用于京津冀区域内生态涵养区的生态保护、发展生态友好型产业,用于三地跨界的道路建设等。三是建立域内横向财政转移支付制度。由重点开发和优化调整地区向限制开发和禁止开发地区进行横向财政转移支付。为实现京津冀区域税收与税源的一致性问题,可建立地方政府之间的税收横向分享制度;按照三地对产业的边际贡献系数比例,在省际产业转移时,探索地区间税收分享和产值分计。四是建立纵向财政转移支付制度,并努力实现转移支付制度法制化、公平化和透明化。在纵向转移方面,需加大对乡镇地区基础设施和公共产品投入等一般性转移支付的比例,夯实协同发展的基础。五是通过调整财政税收制度,促进区域内产业升级。通过财税政策的调整,激活地方政府对外承接和发展服务外包的积极性,同时鼓励制造企业内部服务外部化,实现服务专业化,从而促进区域产业向低排放、服务化方向升级。

创新绩效考核制度

构建基于功能分区的绩效考核制度。建议将京津冀区域作为一个整体,根据京津冀不同地区的发展现状、资源环境禀赋和发展潜力,进行主体功能区(优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发)划分。可将京津冀西北部划分为生态保护和生态产业发展区(覆盖承德、张家口等)、中部为优化调整区(涵盖北京、天津、廊坊、唐山等)、南部为制造业与耕作业区(覆盖石家庄、保定、沧州等)、东部为滨海临港产业发展区(覆盖秦皇岛、唐山、天津、沧州等),逐步形成区域主体功能清晰、人口资源环境相协调、发展导向明确、开发秩序规范的区域发展格局。同时,需确定各个功能区的发展定位、发展目标、发展原则、发展任务、发展重点和保障措施,分类指导区域发展,出台各类主体功能区适宜发展和不宜发展的产业目录,在此基础上,构建基于功能分区的绩效考核制度。

构建基于综合指标体系和多元评估主体的绩效考核制度。区域发展应因地制宜地制定其产业、财政、金融、土地、人口、资源、环境等政策,改变单纯以GDP增长考核地方发展成效的做法。京津冀区域的绩效考核制度应在其主体功能区划分的基础上进行调整和完善:生态涵养区,应构建以生态、绿色为主的考核体系;对优化调整地区,应重点考核其产业升级和发展质量;对重点开发地区,应该重点考核经济指标,同时也应考核其生态环境指标。通过合理的区域功能分工、各司其职,实现京津冀区域快速发展和可持续发展。同时,应注意的是,评估主体也应该多元化,除上级政府外,还应吸纳专家学者、企业、社会组织、民众等主体。

创新投融资体制

一是建立京津冀共同发展基金。由三地联合出资,用于区域跨界重大基础设施建设补助、生态治理、区域信息平台建设等公共服务领域,对跨界重大项目的实施给予资金支持,重点支持限制开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设和生态环境保护,支持重点开发区域基础设施建设。二是设立京津冀开发银行,用于支持京津冀协同发展。积极利用债券市场等多渠道募集资金。鼓励京津冀三地共同出资设立京津冀产业结构调整基金。深化区域内各类资本市场分工协作,推动京津冀建立统一的抵押质押制度,实现京津冀支付清算、异地存储、信用担保等业务同城化,显著降低跨行政区金融交易成本。三是建立多元化可持续融资保障机制。鼓励商业银行、保险、社保等社会资金参与区域内大型跨界基础设施建设、大型公共服务设施建设等;实施对邮电通信、交通运输、能源和原材料等基础设施行业的所得税进行减免、加速折旧及再投资退税等,促进区域基础设施完善;支持民企、外资等各类市场主体以BT、BOT等投融资形式建设基础设施,发展民营医院、民营学校。四是建立与区域协同发展相适应的新型金融机制。建立京津冀地区统一的金融体系是适应区域经济一体化的当务之急。三地金融机构应从全局出发,打破行政壁垒,实现多业务、多方面、多层次的深入合作,建立统一的协调机制。发展互联网金融等新型金融,吸纳民间资本,为当地企业发展提供充足资金,使筹资方式由银行贷款走向发行债券或小额借贷、众筹等方式。

创新区域援助政策

按照问题区域性质和重要程度,可将京津冀2市1省中的环首都贫困区、工业衰退区、非首都功能疏解区等作为区域援助对象,构建相应的援助机制与政策。一是针对环首都贫困区的政策援助。如建立横向财政转移支付制度,加大纵向财政转移支付力度,通过发行长期建设国债以及财政参股等方式加大政府投资。二是针对工业衰退、重化工业退出区域。可建立衰退产业援助基金,通过加速折旧、财政贴息、税前列支等手段,促使企业技术创新和产业升级。三是针对非首都功能疏解区。对因非首都功能疏解、产业转移、老城重组等带来的就业岗位和财政税收等方面的压力,应探讨给予相应的扶持政策。

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